Este artigo apresenta um apanhado geral sobre os atos administrativos, para fins de seleção, definição e uso dos tipos de atos administrativos mais adequados aos processos SEI, tanto na rotina das atividades das unidades, quanto na definição de fluxos de processos e modelos de documentos.

O artigo foi elaborado com base em obra de juristas respeitados da área do Direito Administrativo, em sua 42ª edição (2016), assim como no Decreto Federal nº 10.139/2019, que trata sobre a revisão e consolidação dos atos normativos inferiores a decreto.

O que são atos administrativos

Ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública, que tem por objetivo imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir direitos ou impor obrigações aos administrados ou a si própria (MEIRELLES; BURLE; BURLE, 2016).

Os atos bilaterais firmados pela Administração Pública junto a outro agente, para execução de objetivos de interesse público, são chamados de contratos administrativos, que também podem ser considerados como publicações oficiais, já que devem ser publicizados.

Boa parte dos atos administrativos são documentos oficiais publicizáveis, ou seja, são publicações oficiais que devem permanecer disponíveis publicamente em um diário oficial ou boletim institucional. No caso da UFSCar, as publicações oficiais devem ser publicadas no Boletim Eletrônico do SEI-UFSCar.

Para saber mais sobre as publicações oficiais na UFSCar, leia o artigo Como publicar um documento oficial (Ato Administrativo, Portaria, Resolução, Edital etc.) nas Publicações Oficiais do SEI-UFSCar?

Categorias de Atos Administrativos

Os agentes da Administração Pública realizam sua funções por meio de  atos jurídicos que são denominados atos administrativos. Esses atos se diferenciam de acordo com o Poder de onde são provenientes: Legislativo, Executivo ou Judiciário e se caracterizam de acordo com sua natureza, conteúdo e forma (MEIRELLES; BURLE; BURLE, 2016). 

Assim, há três categorias de atos administrativos:

1. Atos legislativos, provenientes do Poder Legislativo;
2. Atos judiciais, provenientes do Poder Judiciário;
3. Atos administrativos, provenientes do Poder Executivo.

A UFSCar, como órgão do Poder Executivo, está apto à publicação de atos administrativos, mas não está apta à publicação de atos legislativos, nem judiciais.

Os atos administrativos também são usados pelos órgãos do Legislativo e do Judiciário, quando se trata de seus próprios serviços, de seus servidores ou de instruções sobre matéria de privativa competência desses órgãos.

Além disso, dirigentes de autarquias e de fundações, administradores de empresas estatais e executores de serviços delegados também podem praticar atos que, por sua afetação pública, são equivalentes aos atos administrativos típicos.

Requisitos para o Ato Administrativo

O ato administrativo compreende 5 requisitos para sua execução:

1. competência: o agente deve dispor de poder legal para praticá-lo, por exemplo, a delegação de poder explícito e documentado por meio de uma portaria de nomeação;
2. finalidade: deve haver um objetivo de interesse público a atingir e submetido à legislação vigente;
3. forma: deve ser elaborado sob uma forma legal para que se expresse validamente, por exemplo, por meio de um documento escrito; igualmente, a revogação ou modificação do ato administrativo deve obedecer à mesma forma do ato originário, uma vez que o elemento formal é necessário tanto para sua formação, quanto para seu desfazimento ou alteração;
4. motivo: deve haver uma situação de direito ou de fato que determine ou autorize a realização do ato administrativo, expressa em lei ou a critério do administrador, com fundamentos jurídicos e na moralidade administrativa, os quais normalmente são expressos nos "Considerando..." do ato;
5. objeto: deve haver um objeto do ato, que pode ser a criação, modificação ou comprovação de situações administrativas ou jurídicas, relativas a pessoas, coisas ou atividades sujeitas à ação do Poder Público.

Procedimento Administrativo

O procedimento administrativo é uma sequência ordenada de operações que levam à formação de um ato administrativo final objetivado pela Administração ou seja, é o fluxo do processo de composição do ato administrativo, formado por um conjunto de passos sequenciais e ordenados até a publicação do ato pelo agente público.

Atributos do Ato Administrativo

Os atos administrativos provenientes do Poder Publico apresentam os seguintes atributos: 

1. presunção de legitimidade e veracidade, com base no princípio da legalidade da Administração Pública (art. 37 da Constituição Federal), que admite os atos da administração pública como verdadeiros até prova em contrário;
2. imperatividade, que impõe a obrigatoriedade do seu cumprimento ou execução no âmbito de sua aplicação;
3. autoexecutoriedade, que pressupõe execução imediata e direta pela própria Administração, independentemente de ordem judicial.

Tipos de Atos Administrativos

Os atos administrativos podem ser assim classificados:

1. quanto aos destinatários:
   1. atos gerais: sem destinatários determinados; prevalecem sobre os atos individuais;
   2. atos individuais: dirigem-se a destinatários certos, criando situação jurídica particular.
2. quanto ao alcance:
   1. atos internos: destinados a produzir efeitos no âmbito dos próprios órgãos administrativos;
   2. atos externos: destinados a produzir efeitos externos, além do âmbito dos órgãos administrativos, abrangendo agentes, entidades ou públicos externos que têm relações com o órgão.
3. quanto ao objeto:
   1. atos de autoridade: aqueles que a Administração pratica usando de sua supremacia sobre o administrado ou servidor e lhes impõe obrigatório atendimento;
   2. atos de gestão: aqueles que a Administração pratica sem usar de sua supremacia sobre os destinatários;
   3. atos de expediente: são atos sem competência decisória, destinados a dar andamento aos processos que tramitam, preparando-os para a decisão a ser proferida pela autoridade competente.
4. quanto ao regramento:
   1. atos vinculados: aqueles submetidos à determinadas leis, às quais o administrador deve cumprir para executar o ato;
   2. atos discricionários: aqueles que a Administração, autorizada pela lei, pode praticar com liberdade de escolha de seu conteúdo, de seu destinatário, de sua conveniência, de sua oportunidade e do modo de sua realização.
5. quanto à retratabilidade:
   1. ato irrevogável: é aquele que se tomou insuscetível de revogação (não confundir com anulação), por ter produzido seus efeitos ou gerado direito subjetivo para o beneficiário ou, ainda, por resultar de coisa julgada administrativa;
   2. ato revogável: é aquele que a Administração, e somente ela, pode invalidar, por motivos de conveniência, oportunidade ou justiça (mérito administrativo);
   3. ato suspensível: é aquele em que a Administração pode fazer cessar os seus efeitos, em determinadas circunstâncias ou por certo tempo, embora mantendo o ato, para oportuna restauração de sua operatividade.

Espécies de Atos Administrativos

Os atos administrativos, para fins de uso no SEI-UFSCar, podem ser das seguintes espécies:

1. Atos Administrativos Oficiais;
2. Atos Administrativos Normativos;
3. Atos Administrativos Ordinatórios;
4. Atos Administrativos Negociais;
5. Atos Administrativos Enunciativos;
6. Atos Administrativos Punitivos.

Espécies de atos administrativos e os principais tipos de cada espécie em uso na UFSCar

Atos Oficiais em uso na UFSCar

Os atos oficiais foram definidos na UFSCar, a fim de criar uma clara distinção entre os atos normativos e os atos não normativos com nomenclatura idêntica, que são os identificados no quadro a seguir.

O ato oficial é muito utilizado na UFSCar para designação de uma pessoa para função, representação, atividade etc., ou para designação de um grupo de pessoas para composição de comissões, comissões julgadoras, comitês, grupos de trabalho, bancas examinadoras, etc., em consonância com a legislação superior e as normas institucionais internas (Manual de Atos Oficiais, 2023).

Os atos oficiais diferem dos atos ordinatórios, no sentido de que os oficiais são obrigatoriamente publicizáveis, ou seja, devem ser públicos e publicados no boletim da UFSCar como publicações oficiais, enquanto os ordinatórios não necessariamente precisam da publicidade, bastante que estejam disponíveis na Pesquisa Pública para consulta como um documento integrante de um processo.

Também podem versar sobre outros assuntos específicos e concretos afetos à esfera de competência da autoridade (no caso de Portarias Oficiais) ou do colegiado (no caso de Resoluções Oficiais e Atos Administrativos), como, por exemplo: aprovação, alteração e/ou encaminhamento de propostas, calendário de reuniões, plano de providências, de edital de eleições, de termo de conciliação, de prorrogação de prazo, de renovação de credenciamento.

Espécie de Ato Oficial	Descrição
Portaria	ato oficial a ser publicado pelas UVRs para designação de uma pessoa para função, representação, atividade etc., ou para designação de um grupo de pessoas para composição de comissões, comissões julgadoras, comitês, grupos de trabalho, bancas examinadoras, etc., em consonância com a legislação superior e as normas institucionais internas; podem versar sobre outros assuntos específicos  e concretos afetos à esfera de competência da autoridade
Portaria Conjunta	tem a mesma definição da Portaria como ato oficial, com a diferença de que é um documento elaborado e aprovado de forma conjunta, por duas ou mais unidades
Resolução	ato oficial a ser publicado pelos Órgãos Colegiados para designação de uma pessoa para função, representação, atividade etc., ou para designação de um grupo de pessoas para composição de comissões, comissões julgadoras, comitês, grupos de trabalho, bancas examinadoras, etc., em consonância com a legislação superior e as normas institucionais internas; podem versar sobre outros assuntos específicos  e concretos afetos à esfera de competência da autoridade
Resolução Conjunta	tem a mesma definição da Resolução como ato oficial, com a diferença de que é um documento elaborado e aprovado de forma conjunta, por dois ou mais órgãos colegiados
Ato Administrativo	ato oficial a ser publicado pelos Órgãos Colegiados para deliberação do plenário, de natureza decisória, visando dirimir casos concretos, compreendendo recursos, aprovação de projetos, aprovação de contas, questões disciplinares, constituição de comissões e grupos de trabalho, a oficialização de representantes junto ao colegiado, dentre outros (Resolução CoAD nº 59/2022)

Atos Normativos

Legislação Federal sobre Atos Normativos

O Decreto Federal 10.139/2019, que entrou em vigor em 3 de fevereiro de 2020, estabeleceu as seguintes espécies de atos normativos, inferiores a decreto, que devem ser usados por todos os órgãos públicos federais:

• portarias, que são "atos normativos editados por uma ou mais autoridades singulares";
• resoluções, que são "atos normativos editados por colegiados";
• instruções normativas, que são " atos normativos que, sem inovar, orientem a execução das normas vigentes pelos agentes públicos".

Quaisquer outros tipos documentais, tais como:

1. ofícios e avisos;
2. orientações normativas;
3. diretrizes;
4. recomendações;
5. despachos de aprovação; e
6. qualquer outro ato inferior a decreto com conteúdo normativo.

não devem ser mais utilizados pelos órgãos federais para atos normativos, desde 1º de dezembro de 2020. Os atos normativos anteriores a esta data deveriam ser revisados e consolidados pelos órgãos federais, conforme os procedimentos indicados no mesmo decreto.

Atos Normativos na UFSCar

Na UFSCar, a Comissão Permanente de Revisão de Atos Normativos (CoPRAN), responsável pela revisão, consolidação dos atos normativos da UFSCar, em consonância com o Decreto 10.139/2019, apresenta as seguintes definições de espécies de atos normativos, aprovadas na Resolução CoAd nº. 59, de 16 de dezembro de 2022:

Espécie de Ato Normativo	Descrição
Portaria	ato normativo usado para determinar providências de caráter administrativo, visando estabelecer normas referentes à organização e ao funcionamento dos serviços e para nortear o cumprimento de dispositivos legais e disciplinares, os quais podem ser publicados por uma ou mais autoridades singulares, que podem ser: Reitor da UFSCar, Pró-Reitores, Diretores de Centro e demais dirigentes de Unidades diretamente Vinculadas à Reitoria (UVRs), respeitadas as competências institucionais, expressas no Estatuto e Regimento Geral da UFSCar, bem como nos Regimentos Gerais e Internos específicos
Portaria Conjunta	tem a mesma definição da Portaria como ato normativo, com a diferença de que é um documento elaborado e aprovado de forma conjunta, por duas ou mais unidades
Resolução	ato normativo genérico publicado por colegiado, resultantes da deliberação do plenário, que disciplinam matérias de sua competência
Resolução Conjunta	tem a mesma definição da Resolução como ato normativo, com a diferença de que é um documento elaborado e aprovado de forma conjunta, por dois ou mais conselhos
Instrução Normativa	ato normativo que, sem inovar, orienta a execução de normas vigentes pelos servidores e comunidade universitária, que podem ser publicados pela Reitoria e pelas Unidades diretamente Vinculadas à Reitoria (UVRs)
Instrução Normativa Conjunta	tem a mesma definição da Instrução Normativa como ato normativo, com a diferença de que é um documento elaborado e aprovado de forma conjunta, por duas ou mais unidades

Para elaboração de atos normativos no SEI-UFSCar, Os Conselhos Superiores e os Conselhos das URVs devem seguir estas orientações:

Os Conselhos Superiores devem seguir o fluxo de processo "Conselho: Atos Normativos Internos Produzidos no SEI"

As Unidades diretamente Vinculadas à Reitoria (UVRs) devem seguir o fluxo de processo "Administração: Atos Normativos Internos Produzidos no SEI", em seu capítulo "Produção do Ato Normativo pela UVR"

As Unidades não diretamente Vinculadas à Reitoria (UnVRs) devem seguir o fluxo de processo "Administração: Atos Normativos Internos Produzidos no SEI", em seu capítulo "Produção do Ato Normativo por Unidade UFSCar não vinculada à Reitoria (UnVR)"

Todas as unidades UFSCar, sejam Conselhos, UVRs ou UnVRs, devem seguir, juntamente com os respectivos fluxos, as Diretrizes e Padrões de Estrutura, Redação, Formatação, Correção e Alteração dos Atos Normativos da UFSCar, contidas na Portaria GR Nº 6.285, de 16 de junho de 2023.

Atos Normativos na Literatura Jurídica 

De acordo com Meirelles, Burle & Burle (2016), atos normativos são aqueles que contêm um comando geral do Executivo, visando à correta aplicação da lei, com objetivo imediato de explicitar a norma legal a ser observada pela administração e pelos administrados, estando necessariamente subordinados aos limites jurídicos da lei formal. São considerados atos normativos:

1. decretos regulamentares: são os que dispõem sobre matéria ainda não regulada em lei ou que visa a explicar a lei e facilitar sua execução, clareando seus mandamentos e orientando sua aplicação; atualmente, só são sancionados e promulgados pela Presidência da República;
2. regulamentos: são atos administrativos, postos em vigência por decreto, para especificar os mandamentos da lei ou prover situações ainda não disciplinadas por lei;
3. regimentos: são atos administrativos normativos de atuação interna, que se destinam a reger o funcionamento de órgãos colegiados e de corporações legislativas; 
4. resoluções: são atos administrativos normativos expedidos pelas altas autoridades do Executivo para disciplinar matéria de sua competência específica; 
5. deliberações: são atos administrativos normativos ou decisórios emanados de órgãos colegiados; as deliberações devem sempre obediência ao regulamento e ao regimento que houver para a organização e funcionamento do colegiado;
6. instruções normativas: são atos administrativos expedidos por ministros e órgãos superiores para a execução das leis, decretos e regulamentos; 
7. portarias: que são atos pelos quais os chefes de órgãos, repartições ou serviços expedem determinações gerais ou especiais a seus subordinados, ou designam servidores para funções e cargos secundários.

A despeito das definições de Meirelles, Burle & Burle (2016), os órgãos federais devem utilizar como prerrogativa o estabelecido no Decreto nº 10.139/2019, que tem validade legal e, mais especificamente na UFSCar, as unidades UFSCar devem se orientar pela Resolução CoAd nº 59/2022 e pela Portaria GR Nº 6.285, de 16 de junho de 2023.

Atos Ordinatórios

Os atos ordinatórios são providências, determinações ou esclarecimentos que têm por objetivo disciplinar o funcionamento da Administração e orientar os agentes públicos no desempenho de suas atribuições.

Tais atos podem ser expedidos por qualquer chefe de serviço aos seus subordinados, desde que nos limites de sua competência, sendo válidos apenas no âmbito interno das repartições e só atingindo os servidores hierarquizados à chefia que os expediu.

São atos inferiores à lei, ao decreto, ao regulamento e ao regimento e, normalmente, não criam direitos ou obrigações para os administradores, mas geram deveres e prerrogativas para os agentes administrativos a que se dirigem.

Esses atos também são usados para fins de designação de servidores para suas funções e para transmissão de determinações superiores, relativas ao serviço e a seus executores.

Os tipos de atos ordinatórios mais utilizados são os seguintes:

Tipo de Ato Ordinatório	Descrição
Ofícios	São comunicações escritas de caráter oficial, entre os membros da Administração e entre a Administração e particulares.
Despachos	São decisões proferidas por autoridades executivas, legislativas e judiciárias, em suas funções administrativas, em requerimentos e processos, sujeitos à sua apreciação.
Circulares	Ordens ou comunicados escritos que são distribuídas por determinadas unidades ou agentes administrativos com a finalidade de comunicar algum assunto específico; conforme diz o próprio nome, este ato deve "circular" entre os interessados (referindo a documentos em papel, o que não ocorre no meio digital, no qual a circular é distribuída, em vez de circular).
Portarias (de Pessoal)	São atos administrativos internos pelos quais os chefes de órgãos, repartições ou serviços expedem determinações gerais ou especiais a seus subordinados, ou designam servidores para funções e cargos secundários. São as portarias de pessoal, conforme definidos pelo Decreto Federal nº 10.139/2019.
Instruções	Ordens escritas e gerais sobre a forma de execução de um serviço público, expedidas por uma chefia, visando orientar a equipe no desempenho de suas atribuições e manter a padronização das atividades da unidade.
Avisos	Ato destinado a dar notícia ou conhecimento de assuntos relacionados à atividade administrativa.
Ordens de serviço	São determinações dirigidas aos responsáveis por obras ou serviços públicos autorizando seu início, ou apresentando especificações administrativas ou técnicas sobre o modo e forma da realização dessas obras ou serviços.

Atos Negociais

Os atos negociais são atos praticados pelo Poder Público com particular, para a concretização de negócios jurídicos públicos ou para atribur direitos ou vantagens ao interessado, porém sem entrar na esfera contratual.

Nessa categoria, encontram-se os seguintes tipos de documentos: licença, autorização, permissão, admissão, visto, aprovação, homologação, dispensa, renúncia e até mesmo o protocolo administrativo. 

Tipo de Ato Negocial	Descrição
Admissão	Ato pelo qual o Poder Público defere ao particular determinada situação jurídica de seu interesse, como ocorre no ingresso aos estabelecimentos de ensino ou nas repartições públicas, mediante concurso.
Aprovação	Ato pelo qual o Poder Público verifica a legalidade e o mérito de outro ato,  conduta, situação, ação ou realização e consente na sua continuidade, execução e/ou manutenção.
Autorização	Aquele pelo qual o Poder Público possibililta ao pretendente a realização de certa atividade, serviço ou utilização de determinados bens particulares ou públicos, de seu exclusivo ou predominante interesse.
Dispensa	Aquele que exime o particular do cumprimento de determinada obrigação até então exigida por lei (ex.: da prestação do serviço militar, da licitação, etc.).
Homologação	Ato de controle pelo qual a autoridade superior examina a legalidade e a conveniência de ato anterior da própria Administração, de outra entidade ou de particular, para atestar sua eficácia.
Licença	É aquele pelo qual o Poder Público, faculta a um interessado o desempenho de atividades ou a realização de fatos materiais, desde que este tenha atendido a todos os requisitos legais.
Permissão	Aquele pelo qual o Poder Público faculta ao particular a execução de serviços de interesse coletivo, ou uso especial de bens públicos, de forma gratuita ou remunerada, nas condições estabelecidas pela Administração.
Protocolo Administrativo	Aquele pelo qual o Poder Público acerta com o particular a realização de um empreendimento ou atividade ou a abstenção de certa conduta, no interesse recíproco da Administração e do administrado signatário do instrumento protocolar.
Renúncia	Ato pelo qual o Poder Público extingue unilateralmente um crédito ou um direito próprio, liberando definitivamente a pessoa obrigada perante a Administração.
Visto	Ato administrativo pelo qual o Poder Público controla outro ato da própria Administração ou do administrado, aferindo sua legitimidade formal para dar-lhe exequibilidade.

Atos Enunciativos

Os atos enunciativos são aqueles que, mesmo não contendo uma norma de atuação, nem  ordenação da atividade administrativa interna, nem o estabelecimento de uma relação negocial entre o Poder Público e o particular, enunciam uma situação existente, sem qualquer manifestação de vontade da Administração. Só são atos administrativos em sentido formal, visto que materialmente não contêm manifestação da vontade da Administração.

Entre os atos enunciativos encontram-se as certidões, os atestados e os pareceres administrativos.

Tipos de Atos Enunciativos	Descrição
Certidão	São reproduções impressas ou digitais fiéis e autenticadas de atos ou fatos constantes de processos, livros ou documentos que se encontrem nas repartições públicas. O fornecimento de certidões é obrigação constitucional de toda repartição pública (Constituição Federal, art. 5º, XXXIV, "b"), independentemente do pagamento de taxas.
Atestado	Ato pelo qual os órgãos competentes da Administração comprovam um fato ou uma situação de que tenha conhecimento.
Parecer	São manifestações de órgãos técnicos sobre assuntos submetidos à sua consideração. O parecer normativo é aquele que, ao ser aprovado pela autoridade competente, pode ser convertido em normativa interna.  O parecer técnico é o que provém de órgão ou agente especializado na matéria, não podendo ser contrariado por leigo, nem por superior hierárquico.

Atos Punitivos

Atos punitivos são aqueles que contêm uma sanção ou penalidade imposta pela Administração aos que infringem disposições legais, regulamentares ou ordinatórias dos bens ou serviços públicos. Têm por objetivo punir e reprimir infrações administrativas ou a conduta irregular dos servidores ou dos particulares perante a Administração. Porém, ressalte-se que, excetuando-se sanções previstas em contrato, não cabe ato punitivo sem lei que preveja a sanção. 

Entre os atos punitivos encontram-se a sanção, advertência, demissão, cassação, multa, interdição de atividades, destruição de coisas.